第三方债务催收与金融消费者保护

2018-01-17 14:45财新网

催收 债务 机构
摘要:目前我国债务催收行业也存在一些薄弱环节和制约因素,亟需出台相应的法律规范对其进行管理,以确保其规范化、阳光化发展;国外与港台地区第三方债务催收的法律规范与监管政策对于我国债务催收市场特别是第三方债务催收市场的规范发展及金融消费者保护具有借鉴意义

【财新网】(专栏作家 孙天琦)在我国消费信贷快速增长、信用卡发卡量和交易量显著增加、民间借贷比较活跃及互联网金融迅速发展的背景下,第三方债务催收行业这几年迅速发展,它是金融市场、信贷市场不断成熟过程中的产物,是信用关系发达、整个信贷链条分工不断细化的一个表现。目前我国债务催收行业也存在一些薄弱环节和制约因素,亟需出台相应的法律规范对其进行管理,以确保其规范化、阳光化发展,比如明确债务催收行业行政主管机构、推动出台债务催收行业法律法规、研究组建债务催收行业自律组织、出台债务催收行业自律公约、关注债务催收行业高新科技催收手段的发展和规范、研究出台个人破产制度、优化信用环境、严厉打击逃废债行为等等。

一、国外与港台地区第三方债务催收的监管与自律

为了促进债务催收行业的规范运作和保护债务人的合法权益,很多国家或地区都出台了第三方债务催收的法律规范与监管政策,如美国国会于1977年制订了《公平债务催收作业法》(Fair Debt Collection Practices Act,FDCPA);香港银行公会制定了《银行营运守则》,香港个人资料私隐专员制定了《个人信贷资料实务守则》;台湾金管会颁布了《金融机构作业委托他人处理内部作业及程序办法》,银行业公会制定了《金融机构办理应收债权催收作业委外处理要点》、《金融机构债权催收作业委外最低标准化范例》等,以规范债务催收行为,明确违反规定的相关责任。总结这些实践经验和做法,对于中国债务催收市场、特别是第三方债务催收市场的规范发展及金融消费者保护具有借鉴意义。

(一)美国第三方债务催收行业概况和《公平债务催收作业法》的主要内容

1.美国第三方债务催收行业概况

在美国,债权人内部催收部门倾向于将重点放在短期违约贷款,如果不能直接收回债务,这些账户最终就会被送到第三方催收机构,并以部分份额作为委托费用。凭借在技术、设备、人力、催收机制等方面的优势,第三方债务催收在美国经济发展中扮演着越来越重要的角色。部分第三方催收机构已经成为在华尔街上市的大型企业,甚至美国国家税务局(IRS)也试图利用私人公司催收部分税费。

美国国际信用收债协会(ACA International)的数据显示,2013年底,美国第三方债务催收机构共有4615家,总计收回约552亿美元账款,其中,第三方债务催收机构获取了约104亿美元佣金,债权人得到了约449亿美元账款。

(1)分行业看,医疗保健是债务催收最大业务领域,约占第三方债务催收数额的38%,原因是美国公立医院不可拒绝病人,看完病后协议还款,账单几千到几万美金,比一般消费账单大,收债公司也乐意收。紧随其后的是学生贷款(25%)、信用卡/金融债务(10%)、政府债务、零售、公用事业\电信、住房按揭等(以上均不足10%)。

(2)账龄不足90日的早期违约债务(early out debt)约占催收债务的29%,超过90日的烂账约占催收债务的71%。

(3)分地区看,美国纽约州(54亿)、德克萨斯州(49亿)、加利福尼亚州(46亿)、伊利诺斯州(29亿)和佛罗里达州(27亿)分别占据美国第三方债务催收机构债务催收额前五名。

(4)就业和税收贡献。2013年底,从业人员约136100人,其中全日制员工约127900人,非全日制员工6600人,合同工(完成特定工作任务的)1600人。同时,还有95100人就业与该行业存在联系。预计直接贡献联邦税7.24亿美元,州税4亿美元和地方税2.87亿美元,税收总和共达14亿美元。

美国一般专业催收机构规模很小,绝大多数机构雇员数少于10人,但行业集中度较高,年收入超过1000万美元的催收机构数量约175家,占超过60%的市场份额。

2.美国国会1977年制订《公平债务催收作业法》的背景

1977年以前,美国联邦政府对第三方债务催收行业基本上放任自由,间接导致市场上出现了大量收债时对债务人的过度侵权行为。随着跨州收账行为的兴起,很多州出台了相关法律规范债务催收行为。

为了克服各州相关法律的不一致性及保护不足的问题,促进债务催收行业的规范运作和保护债务人的合法权益,美国联邦层面于1977年制订了《公平债务催收作业法》(Fair Debt Collection Practices Act,FDCPA)。

美国联邦政府之所以介入这一领域,主要有以下几个方面因素:

第一,全国性信贷市场逐步形成,提出了联邦层面建立公平债务催收行为规范的客观要求。20世纪60年代晚期,个人破产法之外涉及个人消费债务监管的规定几乎只存在于州和地方层面。随着全国性信贷市场的出现,联邦贸易委员会公布了一项债务催收指引,其中列出了该委员会认为的不公平或欺诈性的催收行为,为日后出台该法奠定了基础。第二,很多国会议员认为州法提供的消费者保护不足以规范催收行为。当时,13个州没有适用于债务催收的相关法律,16个州的相关法律还很不完善。第三,随着信息通讯技术的发展,使得跨州债务催收行为变得更加普遍和可行,州对于这些跨州催收行为难以提供有效的法律救济。第四,债务催收涉及到自然人财产的分割,债务人若有多项债务,一些收债人必然会采取各种掠夺性措施,抢在债务人破产前实现其债权,由此导致收债人之间的恶性竞争,损害债务人和其他债权人利益。第五,当时应立法要求开展的大量关于消费者陷入财务危机和申请破产的研究也促进了该法的出台。

3.FDCPA的主要内容

FDCPA是典型的行为立法,主要规范债务催收行为,明确了债务、债务收债人的定义,及债务催收过程中收债人应当承担的各项义务、各种禁止行为及其违反规定的法律责任,而对债务催收行业的准入要件并没有涉及。

(1)明确该法适用范围仅限于个人债务、第三方催收

FDCPA债务催收实际上仅适用于对消费者主要因个人、家庭原因引致的债务的催收。此法不适用于对公司债务的催收,或者因商业或者农业用途所产生的债务的催收。

FDCPA将收债人定义为,为其他人或者机构定期催收或尝试催收消费者债务的任何人,或者是使用他人名义催收本人消费债务的任何人。当一个机构具备以下特征时,即为不属于该法适用范围的收债人:①偶尔向其他机构催收债务;②以自己的名义催收本人债务;③发起并已卖出,但仍然在继续偿还的债务(例如,抵押贷款和助学贷款);④催收没有违约的债务;⑤债务是作为对商业信用交易的抵押而产生(例如,应收账款融资);⑥债务附带一个真实的信托关系或契约安排(例如,机构信托部门持有的债务或抵押贷款契约税和保险);⑦与共同所有权或公司控制权相关的其他机构的经常性债务。

根据上述规定,各类机构内设的债务催收部门以自己的名义为本机构催收债务,不属于该法规范范畴。法律之所以将机构内部催收部门催收自身债权行为排除在外,主要有两方面因素:一方面,当时相关数据表明此领域的大量投诉针对的是第三方债务催收机构;另一方面,很多观点认为,债权人本人通常不会采取掠夺性的债务催收行为,损害其与债务人关系,影响其声誉,因而其催收自身债务危害性相对较小。

从该法的适用范围可以看出,它是一项专门针对专业债务催收机构对自然人性质的消费债务进行催收活动而制订的法律,因此,从根本上说该法是为了保护弱势消费者权益。

(2)明确收债人的法定义务,强调维护消费者的权益和尊严

该法对于债务催收的全过程进行监管,对收债人的约束主要表现在三方面:一是禁止对消费者进行烦扰和虐待;二是禁止使用不实、欺诈或误导的陈述或手段;三是禁止采取不公平或不合理的方式收债或试图收债。

具体而言,在联系债务人过程中,收债人应承担以下义务:①债务催收机构与消费者联系时,必须披露自身的身份与催收债务的目的,任何关于其身份或者功能的误导性陈述都是违法的。②禁止采用容易泄露债务人隐私的联系形式,如规定不能通过贺卡、传真等方式进行催债联系。如果债务人将案件委托给律师,收债人只能同债务人的律师探讨受委托的债务。③收债人在尝试收回债务时,可以联系的第三方通常只能是:消费者的律师、个人征信机构(如果当地法律允许)、债权人、债权人的律师、债务收债人的律师。但是,消费者或有管辖权的法院可以给收债人特别许可,允许其联系其他第三方。另外,当收债人找不到消费者地址的时候,可以向第三方询问消费者的家庭地址、电话号码和工作地点(位置信息)。④对债务催收联系的时间和地点进行了严格限制。债务催收机构不得在债务人不方便的时间给他(她)打催收电话,特别是在晚间9时至早晨8时之间。如果债务人所服务的单位的雇主不允许在工作时间打此类电话,收债人不得在债务人的正常工作时间内打电话催收。⑤收债人以书面形式对债务人进行催收,其偿付要求被债务人拒绝后,收债人不得再次联系债务人,除非通知债务人债务催收机构将采取新的合法措施。

在债务催收过程中,禁止收债人出现如下行为:①使用或威胁使用暴力或其他犯罪手段,造成任何人身、名誉或财产的伤害。②使用污秽、亵渎言语或侵扰接听者或读者的言语。③向公众公布拒绝清偿债务的消费者名单。但依《公平信用报告法》向个人征信机构提供不在此限。④做转让债权的广告,以迫使债务人清偿债务。⑤通过不断拨打对方电话进行干扰、辱骂或骚扰,或者让对方电话一直响。⑥打电话,但未依法律规定表明打电话者的身份。⑦使用不实、诈欺或误导的陈述或手段,威胁债务人。⑧以不公平或不正当手段催收债款或意图催收债款,等等。

(3)明确消费者的主要权利,依法授予消费者损害赔偿权利

FDCPA规定的收债人诸多义务,实际上潜在提示了债务人的对应权利。同时,该法还明确赋予消费者(债务人)以下权利:①异议权和要求证明的权利。如果在三十天期限内,消费者对债务的任意部分提出书面质疑,或者要求得到原债权人的姓名和地址,那么收债人必须停止一切收债努力,直到他/她向消费者邮寄判决或者债务核查的副本,或者原债权人的姓名和地址。②停止交涉的权利。当消费者书面拒绝支付债务,或者要求收债人停止进行进一步沟通,那么,除了提醒债务人“催收努力已经停止”,收债人须停止所有进一步的沟通。消费者寄出的通知书一旦到达收债人处即视为正式文书。③损害赔偿权利。关于收债人违反FDCPA的诉讼,既可以向任意恰当的美国地区联邦法院起诉,也可以向其它具有司法管辖权的法院起诉。自违规行为发生之日起,消费者可以在一年的期限内提起诉讼。催债人违反该法任何条款,导致持续发生的任何实际损失,应当承担损害赔偿责任及该诉讼的花费及合理的律师费。判定惩罚性赔偿时,法院必须综合考虑该违规行为的性质、发生频率、持续时间长短以及故意程度。对于集体诉讼,法院还必须考虑收债人的财力和遭受负面影响的人数。

(4)消费者金融保护局(CFPB)和联邦贸易委员会(FTC)共同承担FDCPA主要的执法责任,行业自律也发挥了较好的作用,有关投诉比例相对较高

次贷危机后,美国进行了金融监管体系改革,新成立的CFPB和FTC共同承担FDCPA主要的执法责任,并由CFPB替代FTC每年向国会提交年度报告阐述该法执行情况等。

自律控制也是美国债务催收行业管理的一大特色,其行业自律组织包括美国国际信用收债协会(ACA International)等。它们通过制定严格的职业道德准则维护本行业的稳定与公允,并为从业人员提供各种专业教育,举办从业人员执照的培训和考试等,同时行业组织还受理消费者对其会员的投诉。

根据CFPB于2015年3月公布的《消费者回应2014年度报告》统计,2014年全年,债务催收是CFPB处理投诉最多的领域,共约88300笔,占CFPB处理投诉总量的35%。

(5)FDCPA是消费者保护的“地板”而非“天花板”,州法强于该法可优先适用

与许多其他领域中金融活动的联邦监管不同,FDCPA为消费者保护提供了基本要求。当州法与FDCPA法不一致的时候,只在这个不一致的范围内,FDCPA法才优先于州法。若州法能更好地保护消费者权益,则不在此不一致范围内。这样,各州就可以更自由地为催收活动立法。FDCPA实施近30年来,许多州推出了更广泛的债务催收行为监管条例。目前,超过40个州有专门针对第三方催收机构的法律,30多个州有适用于债务催收的法律规定,当然,各州提供的法律保护程度也有很大的差异。

与此同时,特别值得一提的是,在美国,个人在没有能力偿还债务时,也可以申请破产保护,这就是美国的个人破产制度。一旦申请破产保护,债务人的大部分债务可以取消。债权人不得以任何方式向债务人追讨被取消的债务。债权人如果继续追讨债务,可能会因为藐视法庭而受到罚款及其它处罚。债务人也必须为申请破产付出代价。申请破产后,债务人的全部资产除生活必须品以外,都必须被拍卖来偿还债务。如果债务人不希望(破产后)资产被拍卖又有固定收入来源的话,债务人也可以和债权人协商,要求延期偿还债务。

(二)香港地区对第三方债务催收的相关规定

香港建立了相对完整的第三方债务催收监管体制。香港直接或间接涉及第三方债务催收监管的机构包括香港金融管理局、香港个人资料隐私专员公署、消费者委员会、法律改革委员会、警察机构等。其中,香港金融管理局建立了涉及债务催收的投诉机制,每季度公布《涉及认可机构聘用的收数公司的投诉》,香港个人资料隐私专员公署制定了有关债务催收过程中个人隐私保护的实务守则《个人信贷资料实务守则》。作为行业协会,香港银行公会制定了《银行营运守则》,守则对银行委托债务催收公司进行了详细规定,并得到了香港金融管理局认可。鉴于上述两部重要规定仍存在不足之处,法律改革委员会已研究制定《规管收债手法》。

1.《银行营运守则》中对第三方债务催收的相关规定

为实现银行机构按审慎标准经营业务,保持银行体系的稳定性;同时在消费者权益与银行营运效率之间取得合理平衡,香港银行公会和存款公司公会联合发布了《银行营运守则》,并在其中对商业银行雇佣第三方催收公司催收债务进行了具体规定。

(1)对催收公司的要求。催收公司不可做出任何有损其所代表的商业银行的业务、诚信、声誉或商誉的行为,对客户资料严格保密。商业银行应在合同内明确催收公司在催收过程中,不得使用恐吓或暴力手段,不得在债务人住所的外墙上张贴海报或涂写字句,不得不断致电骚扰或在不合情理的时间致电债务人,不得骚扰债务人的咨询人、家人及朋友,以追问有关债务人的下落。

(2)对商业银行的要求。商业银行如打算聘用催收公司,则应在其信贷安排或信用卡的章则及条款中写明其可聘用第三方公司追讨客户欠款,以及是否需要客户承担全部或部分因追讨债务而产生的费用。商业银行应就因第三方公司追讨债务而引致的任何投诉对客户负责,并且不应就催收公司的不当行为推卸责任。商业银行应就打算委托催收公司向客户追讨逾期债务一事,预先向客户发出通知书。商业银行不应同时聘用超过一家催收公司,在同一司法地区内追讨相同的债项。商业银行应要求所聘用的催收公司在追讨债务时,表明其身分及其所代表的机构。

(3)商业银行对催收公司的监管。商业银行要有适当的制度及程序,挑选催收公司及监管其表现,并定期检查有关的制度及程序。商业银行应参考当时的市场惯例,定期检讨其聘用催收公司的费用是否合理。在转嫁任何费用给有关客户前,机构应先评估这种做法是否合理。商业银行应要求催收公司通知客户,它们与客户的所有电话谈话均会录音,录音最少保存30日。商业银行应对催收公司进行突击查访,以检查它们的专业水平、规范程度、是否有受过适当训练的员工,及是否有足够资源完成委托它们催收的债务。商业银行要有既定程序处理债务人的投诉,如有需要,应要求催收公司采取适当的补救措施。对所聘用的催收公司的不当行为的投诉,商业银行要存档,并在做出调查后,迅速回复投诉人。

香港《银行营运守则》由行业协会发布,并得到香港金融管理局认可。《营运守则》不是法定守则,但商业银行在提供服务给个人客户时,要遵守该守则,因为金管局现场检查时会检查对该守则的遵守情况。实践中,香港商业银行对雇佣第三方公司进行债务催收非常审慎,有的仅仅是阶段性雇佣(比如次贷危机后临时雇佣催收公司)。有的干脆不雇佣,因为担心如果出一件由于暴力催收导致的恶性事件,银行的声誉风险就非常大,影响监管部门对银行的CAMEL评级。雇佣第三方催收的银行,对催收公司的监管也非常严格。不雇佣催收公司的银行,有时也会用催收公司的数据库,查找债务人的资产状况,以确定债务人是否是资不抵债,然后采取相应措施。

2.《个人信贷资料实务守则》对第三方债务催收的相关规定

第三方债务催收过程中,常涉及个人隐私信息,为此香港个人资料私隐专员根据《个人资料(私隐)条例》(第486章)第III部所赋予的权力制定了《个人信贷资料实务守则》(以下简称“守则”)。该守则旨在就处理个人信贷资料方面为相关各方提供实务性指引。守则一方面涵盖信贷资料服务机构,而另一方面也包括与信贷资料服务机构及催收公司有业务往来的信贷提供者。资料使用者如果违反守则,则在根据条例进行的任何法律程序中,可作出不利于违规者的推定。守则对于信贷提供者向债务催收公司提供个人信贷资料主要有三方面的规定:

(1)向债务催收公司提供资料前须符合的规定。在向催收公司提供任何个人信贷资料以向该个人追收欠款之时或之前,信贷提供者应确保已签订正式合同或是已根据该合同发出书面指示,规定催收公司就追收欠款活动必须符合《银行营运守则》或类似行业守则(如有的话)的规定;防止任何被转移的个人信贷资料的保存时间超过将其保存其被用于追收欠款的目的所需的时间;及防止被转移的个人信贷资料受未获准许的或意外的查阅、处理、删除、丧失或其他使用所影响。基于过去与该催收公司的交往或其他合理理由,信贷提供者满意该催收公司的声誉,并相信该公司会完全依从上述规定行事。

(2)向债务催收公司所提供的资料。在符合上述规定前提下,如信贷提供者聘用催收公司向拖欠还款人追收欠款,则信贷提供者只应向该催收公司提供直接与该人有关的下述资料:足以识辨及找寻该人的资料,包括地址及联络资料、信贷的性质、追收的数额,以及可收回的任何货品详情。

(3)向债务催收公司所提供资料的准确性。信贷提供者应在核对资料的准确性后,才向催收公司提供个人信贷资料。如拖欠金额在其后全部或部分清还,或是与债务人达成任何债务安排计划,或如信贷提供者发觉已向催收公司提供的资料有任何不准确的地方,而信贷提供者合理地相信有关资料正由该公司所保存,信贷提供者应在合理地切实可行的情况下,尽快将这些情况通知有关的催收公司。

3.现有规定的不足及可能的改革方向

上述两部有关债务催收规范的制度发挥了良好的作用,但也存在很多不足之处:

香港《银行营运守则》由行业协会发布,虽然是务实和有用的,但存在以下缺陷:(1)法律效力不足。虽然得到香港金融管理局认可,但《营运守则》不是法定守则。(2)适用范围有限。该守则只适用于认可机构,即银行、有限制牌照银行和接受存款公司。其他债权人(包括个人、贸易公司、流动电话公司以至放债人)并不受该守则约束。(3)导致不公平竞争。不同债权人进行债务催收时,该守则有限的适用范围会导致不公平竞争,银行委托的债务催收公司处于不利地位。这对该银行很不公平。(4)有效程度受到质疑。负责监察该守则的遵行情况的香港金融管理局,其首要任务是保障存款人及提高银行系统的稳健性和工作效率。由于违法收债引发的问题所影响的主要是银行与客户之间的关系,而非银行业的稳健性,所以金管局一直倚重道德上的规劝来确保该守则获得遵行。这也间接反映了行为监管与审慎监管之间的内在冲突。

《个人资料(私隐)条例》(第486章)及《个人信贷资料实务守则》也有其不可避免的局限性。鉴于《条例》的立法原意主要是在个人资料方面保障个人私隐,故该《条例》和它所衍生的《守则》都不是可有效监管债务催收活动的通用方法。《条例》的各项规定并不适用于某些收债公司所滥用的各类恶行。即使有些规定适用,也未必能有效保障个人免予有关的恶劣讨债手段的损害。个人资料私隐专员公署的调查权力是有限度的,而且《条例》对于以不良手段追收债项只能产生有限的阻吓作用。

鉴于上述理由,法律改革委员会已研究制定《规管收债手法》,并在2002年发表的《规管收债手法》报告书中提出建议,希望订立一项骚扰债务人及他人的刑事罪行,以及设立法定的发牌制度监管收债公司。近年不少香港市民负债累累,收入也不断下降,最终被迫延迟还款。然而,由于政府没有法律规管直接规范收债行为,不少大财团、银行及电讯公司等也聘用不良的追债公司协助收债,这些公司的人员也使用极具滋扰性的手法向市民追讨欠款,对市民生命及其他权益构成严重威胁。除大公司外,近年较小型的公司,如美容公司、补习社等也聘用不良的收债公司追收费用,使更多市民受收债行为滋扰。有立法议员建议政府应接纳法律改革委员会的建议,尽早订定法律来规管收债行为,并透过发牌形式监管收债公司,规定债权人必须聘用具有牌照的收债公司收取债务,以确保市民,特别是无辜市民,不会被收债行为滋扰。

(三)台湾地区对第三方债务催收的相关规定

围绕银行委托第三方债务催收的管理要求,台湾金融监管机构和行业自律组织建立了相对完善的第三方债务催收监管机制。根据台湾银行业监管机构金管会和台湾银行业自律组织台湾银行公会相关规定要求,银行机构委托的第三方债务催收机构需要具备严格经营条件,且受到高度监管。其中,台湾金管会颁布了《金融机构作业委托他人处理内部作业及程序办法》,台湾银行业公会制定了“金融机构办理应收债权催收作业委外处理要点”、“金融机构债权催收作业委外最低标准化范例”,以便利各金融机构处理应收债权委托,提高授信管理效率,并保障债务人权益。

1.受金融机构委托的第三方债务催收机构的资格要求

金融机构委托债务催收机构收取债权,应事先确认受委托机构具备下列资格条件:

(1)行业资格和资本要求:受委托机构具有债务催收的相应资格,台湾第三方债务催收机构包括三种类型,分别为:依公司法或商业登记法办理登记并取得主管机关核发载有办理金融机构金钱债权管理服务业务的公司登记证明文件或商业登记证明文件的公司(自2006年起已停止核准新设);依法设立的律师事务所;依法设立的会计师事务所。受委托机构亏损未达实收资本额三分之一。但亏损超过实收资本额三分之一,如已依相关规定完成增资程序的,不在此限。

(2)催收人员需要取得一定资格,并不得具有暴力犯罪、经济犯罪、个人破产等负面情形。受委托机构的催收人员应完成台湾银行商业同业公会或其认可的机构举办的有关催收专业训练课程或测验并领有合格证书者,且无下列情形之:曾犯刑法、组织犯罪防制条例、检肃流氓条例、枪炮弹药刀械管制条例等所定相关暴力犯罪,经判刑确定或通缉有案尚未结案者。受破产宣告尚未复权者。使用票据经拒绝往来尚未恢复往来或有其他债务不良纪录尚未了结者。无行为能力、限制行为能力或受辅助宣告尚未撤销者。违反债务催收监管规定或行业自律规定而离职,并经金融机构报送财团法人金融联合征信中心登录者。受委托机构的催收人员未完成银行商业同业公会或其认可的机构举办有关催收专业训练课程或测验并领有合格证书的,应于任职后两个月内补正。资格考试内容包含以下知识:催收基础法规(民法、刑法、消费者保护法、隐私条例等);催收准则与纪律规范(银行与金融相关委外条例);客诉处理与管控(客户关系维系、个人情绪控制)。    (3)流程监控和技术条件。受委托机构应具备:催收人员教育训练;催收作业流程;申诉案件处理作业流程;档案管理作业流程;内部稽核作业等五项作业流程并确实执行,且其作业流程须对金融机构经营、管理及客户权益无不利影响。受委托机构具有为承办受托事务所需的完备计算机作业处理设备,相关作业人员的电话须装设录音系统,录音系统须与计算机系统配合可实时调阅录音,以供稽核或遇争议时查证,所有电话外访时应予以录音并制作备份,且至少保存六个月以上,其录音纪录不得删除或窜改。

2.对金融机构委托债务催收的作业流程要求

(1)订定委任契约。金融机构与债务催收机构须签订委任契约,契约至少应明订下列相关主要事项,包括:委托事项范围及受委托机构的权责。受委托机构应配合遵守金融机构作业委托不得违反法令强制或禁止规定、公共秩序及善良风俗,对经营、管理及客户权益,不得有不利影响,并应确保遵循银行法、洗钱防制法、计算机处理个人资料保护法、消费者保护法及其他法令的规定,并应确实遵守相关业务规章或自律规范。消费者权益保障,包括客户资料保密及安全措施。受委托机构应依金融机构监管制定的标准作业程序,执行消费者权益保障、风险管理、内部控制及内部稽核制度。消费者争端解决机制,包括解决时间、程序及补救措施。受委托机构聘用人员的管理,包括人员晋用、考核及处分等。受委托机构应限期改善、暂停委托新案、暂停委托及终止委外契约的重大事由,包括主管机关通知依契约终止或解约的条款。受委托机构就受托事项范围,同意主管机关及中央银行得取得相关资料或报告,及进行金融检查,或要求其在限期内提供相关资料或报告。受委托机构对外不得以金融机构名义办理受托处理事项。制定受委托机构的工作准则,其内容至少应包括依规定禁止的催收行为,且受委托机构应明确规定解聘或惩罚违反相关规定员工的标准。禁止再委任他人代为处理债权催收。受委托机构应定期或随时向金融机构回报债权催收处理、客户申诉处理等情况;受委托机构及员工在内部管理或催收作业等方面有违反法规情形时,应将相关案情立即报告金融机构。受委托机构在聘用人员时,应取得该受聘人员书面同意金融机构及财团法人金融联合征信中心可以搜集、处理及利用其个人资料。受委托机构应将违反规定而离职的人员资料提供金融机构报送财团法人金融联合征信中心予以登记。金融机构委任受委托机构时,应将受委托机构基本资料报送财团法人金融联合征信中心,受委托机构如有因违反规定而终止契约时,同意由金融机构报送财团法人金融联合征信中心予以登记。

(2)设立申诉窗口及作业流程。金融机构委托催收机构收债,应设置客户申诉窗口及申诉专线电话,并指定专人负责。金融机构受理客户申诉时,应亲自处理,不得请客户向受委托机构申诉。处理完毕,应将处理结果亲自告知客户,不得委托受委托机构告知。处理时间原则上不超过三个营业日。金融机构应注意受催收债务人或第三人申诉情况,应定期、适时向财团法人金融联合征信中心所建立的受委托机构与员工登录系统查询相关资料,如有按照委托契约规定受委托机构应解聘不合格员工标准,及金融机构应终止与受委托机构契约的重大事由时,应依相关规定及委托契约规定办理。金融机构如发现受委托机构或其聘用人员,在所委托催收业务中涉及暴力、胁迫、恐吓讨债等情形时,应立刻报请司法机关处理。

(3)派案作业流程。 金融机构在向受委托机构提供客户资料时,应注意下列事项:金融机构向受委托机构提供信息需有严谨作业程序及监管管理措施;金融机构应要求并监管受委托机构及其员工不得外泄客户信息或不当使用;金融机构不得向受委托机构提供对债务履行无法律上义务者的资料。金融机构将当月委托案件明细电子档案传送至受委托机构,受委托机构派员(二名以上人员)至金融机构取件,并在规定期限内将案件资料归还金融机构。若受委托机构不再使用委托案件的卷宗档案,则受委托机构确认电子档无误后,须签收委托案件明细寄还金融机构。受委托机构取件时,取件人员必须确实清点件数,清点无误后签收,并由金融机构及受委托机构各执一份取件明细存档备查。

(4)退件作业流程。受委托机构于案件委托期限到期日,除催收纪录及录音档案外,须将客户相关资料文件及档案退还金融机构,不得留存退件客户任何相关资料文件。受委托机构将客户相关资料及档案退还金融机构后,金融机构应将必要留存资料存档备查,并确定适当保存期限。

(5)核账作业流程。金融机构至少每月应与受委托机构核对客户入账明细,以确认客户入账资料无误,如发现有超收客户金额的情形,金融机构应立即将超收金额归还客户。

(6)稽核作业流程。定期稽核:金融机构至少每半年定期对受委托机构进行稽核,稽核重点包括催收作业流程控管、档案管理、录音系统、申诉案件处理流程、受委托机构内部稽核作业。不定期稽核:金融机构除定期稽核受委托机构外,应当进行不定期项目稽核,以检查催收行为是否符合规范。项目稽核:金融机构所委托的受委托机构及员工,经其他金融机构依规定报送联征中心登录在案的,如未构成解约重大事由时,金融机构应加强对该受委托机构的检查频率及范围。

(7)考评。金融机构至少每季应评估债务催收机构是否符合委托条件,若经考评为不符合机构,则须更换受委托机构。评估内容以下列五点为主:受委托机构的资格条件;受委托机构的作业流程控管;客户申诉处理作业流程;受委托机构的办公场所硬设备;受委托机构的内部稽核控管。

3.对债务催收机构的催收行为要求

(1)不得有暴力、恐吓、胁迫、辱骂、骚扰、虚伪、诈欺或误导债务人或第三人或造成债务人隐私受侵害的其他不当的债务催收行为。有下列情形之一者,视为使用虚伪、诈欺或误导的方法:虚伪陈述或暗示债务人不清偿债务将受逮捕、羁押等刑事处分;告知债务人将查封依法不得查封的财产;向债务人催收债权金额以外或法律禁止请求的费用;虚伪陈述债务人不清偿债务,法院将实施拘传、没收、查封或拍卖等执行行为。

(2)不得以影响他人正常居住、就学、工作、营业或生活的骚扰方法催收债务。有下列情形之一者,视为影响他人正常居住、就学、工作、营业或生活的骚扰方法:持续或在非催收时间内,以电话、传真、简讯、电子邮件等通讯方法或访问债务人居住所、学校、工作、营业地点或其他场所,向债务人催收;以明信片进行催收,或在信封上使用任何文字、符号及其他方式,使第三人知悉债务人负有债务或其他有关债务人私生活信息,但公司名称,不在此限;以布告、招牌或其他类似方法,致第三人知悉债务人负有债务或其他有关债务人私生活的信息。

(3)其他要求。催收时间为上午七时至晚上十时。但经债务人同意的,不在此限。不得以任何方式通过对第三人干扰以进行催收。为取得债务人的联系信息,而与第三人联系时,应表明身分及其目的是为取得债务人的联系信息。如经第三人请求,应表明是接受特定金融机构的委托、受委托机构的名称,催收时并应出具授权书。受委托机构及员工不得向债务人或第三人收取债款或任何费用。受委托机构的外访人员需配带员工识别证,并应将催收过程中与客户或其相关人的谈话内容全程录音。未经债务人同意,不可擅自以任何形式进入其居住场所。     受自2006年起台湾卡债风暴影响,台湾金管会对银行委托外部第三方进行债务催收行为加强了规范,进一步强化了银行委托第三方债务催收机构及催收人员的资格管理。2006年3月台湾两家债务催收公司涉嫌不当催收,威胁债务人,损害公共利益,依《金融机构办理应收债权催收作业委外处理要点规定》,相关金融机构中止了与这些公司的债务催收委托协议,违法债务催收公司已送交司法机关处理。台湾金管会强调,金融机构委托外部债务催收时,应审慎选择受托机构以避免其服务品质下降,影响金融机构的客户权益,如果因受托机构或其雇用人员疏忽导致客户权益受损,金融机构仍应对客户负责。

(四)新兴市场国家第三方债务催收行业有关情况

近年来,新兴市场国家经济周期波动中零售银行客户正在面临高速的信贷扩张和高违约率。然而,债务催收方法并没有跟上信贷扩张的步伐,许多催收人依然依靠相对松散的程序和脆弱的监管框架。基于消费者保护需要,国际金融公司(International Finance Corporation,IFC)在2009年委托 Oliver Wyman公司完成新兴市场国家债务催收做法的研究,并提出了完善有关债务催收的具有可操作性的做法来提高该领域的责任性和行业道德准则。

1.新兴市场国家第三方债务催收行业现状

IFC认为在新兴市场国家中(该研究新兴市场指印度、俄罗斯、巴西、南非、墨西哥等16个国家,中国亦包括在内),债务催收具有特殊的意义。这些地区信贷增长速度普遍很快,但违约率高,且司法诉讼机制欠缺,新兴市场国家借款人比发达国家借款人更容易受到不负责任催收行为的伤害,新兴市场国家中低收入消费者更容易受到伤害。这些挑战引发了一些对催收侵权行为的严厉指责。这些案例已经引起监管当局的激烈反应,导致银行声誉损失、银行业务流程中断,不负责任的催收行为导致人们退出金融服务。

当然,即便是在催收行业成熟、制度完善的发达国家,也不可能完全消除各类违规行为。在许多新兴市场,贷款人通过法律途径的追索受到限制,这使得他们的代理人难以避免在贷款催收的过程中越过界限。IFC研究也发现,新兴市场的催收行为正迅速专业化。市场领先者的成功举措表明这些障碍并非不可克服。

2.新兴市场国家第三方债务催收行业存在的主要问题

IFC研究发现由于法律框架、监管程序、风险偏好和信用文化的不同,新兴市场国家现有的催收做法表现出很大的差异。然而,它们面临一系列共同挑战:

(1)新兴市场国家债务催收相关信用基础设施缺乏。金融机构缺乏客户信用信息来帮助它们做出首次贷款决定,尤其是难以获得申请人的收入和其他债务偿还情况,导致其向客户提供了与他们收入、期限或货币不匹配的产品,这带来了高违约率和欺诈率。此外,金融机构在催收时能获得的信用信息很少,通常难以获得客户对其他贷款人和服务供应商的偿还记录,也难以去核实客户的收入,这使得金融机构难以判断哪些客户是真的偿还不了,哪些客户有能力但是不愿意偿还。不仅如此,由于在新兴市场国家就业经历和唯一的身份证号码并非总是容易验证的,因此核实雇佣关系非常困难。同时,缺乏相关信用基础设施约束,使得客户没有意识到良好信用记录的重要性。

(2)新兴市场国家债务催收普遍缺乏充分的法律支持。新兴市场国家债务催收普遍缺乏充分的法律支持,包括:刑事和民事程序通常成本高昂、费时,并且充满不确定性。许多新兴市场的特点是个人或企业破产框架薄弱或不存在,缺乏破产程序使得债务人无力偿还的债务难以得到司法认定,从而在各债权人之间分配损失。这些新兴市场通常还缺乏调解、协商文化,以及非诉途径解决问题的机制。

研究发现追索的法律基础与催收人实施的客户控制的复杂程度有很强的相关性。在许多新兴市场国家,现场催收是与客户接触的主导模式,然而在监管健全的发达国家,催收人更倾向于使用电话联系。许多新兴市场缺乏债务人接受的、便捷的非现金偿还机制,现金还款的主导地位增强了实地催收的必要性以及债务催收代理人欺诈的可能性。

(3)新兴市场国家普遍缺乏相对独立的债务催收治理和监管框架。催收行业自身设定催收职业道德标准并确保其执行,很少有外部监管。催收政策更强调尽可能收回资金,而非给予客户公平的、道德的待遇。虽然一些贷款人已经采取措施建设投诉和赔偿程序,包括:建立专用投诉热线,提供可供选择的投诉渠道——短信、电子邮件、信件,通过文件、收据和雇员名片告知客户热线,但总体上,对客户投诉的处理和监控还很简陋,没有规范的记录和跟踪。贷款人很少投资建立正式的投诉处理和解决系统。只有在少数情况下,设计了债务人举报政策和程序。

(4)金融机构给雇员提供的培训十分有限,并且其激励报酬与催收的规范程度没多大关联。大多数情况下,新兴市场国家的贷款人并没有随着它们零售业务的增长而在催收能力上进行足够的投资。机构给员工提供培训很少,激励措施主要直接与催收量挂钩。新兴市场国家该行业通常向新员工提供15个小时的培训,每年提供10—30小时左右的进修课程。研究中发现大多数公司评估员工业绩主要根据其对借款人的收款量,并根据收款难度进行区分评估,而遵守流程、合规催收仅仅是激励政策中一个次要的考虑因素。

3.IFC对改善新兴市场国家第三方债务催收市场监管的对策建议

IFC认为,尽管新兴市场国家目前还没有完全有效的催收控制系统,但催收人仍然可以做许多事情以改善对借款人的保护。

(1)进一步完善监管政策及法律制度。监管不应该只停留在对催收活动的监管上,还应该提供法律框架、消费者保护框架,通过提供个人破产选择和为受到不公平对待的借款人提供申诉机制(例如,设立申诉专员办公室)来保护借款人。正如当借款人违反合同约定的义务,贷款人的合法利益应该是由可靠的法律救助保护,借款人也同样应受法律的保护,避免受到欺诈、恐吓性和其他不道德的催收行为。个人破产制度是其中关键部分,它帮助陷入财务困境的消费者获得独立财务状况评估,使债务人通过偿还分摊给债权人的还款,以换取避免更大债务负担的保护。有关政策还应该包括征信体系建设、客户教育和培训、催收代理人的资格认证、金融非诉纠纷解决机制等。

(2)鼓励金融机构负责任的商业行为。规范的催收过程不仅可以保护消费者,还能获得更好的催收绩效。金融机构应有专门的部门来制定和监管催收过程中道德准则的实施。但在大多数机构中,拥有一个专门负责催收行为职业道德的职能部门是不现实的。可指定一个部门兼负相关职能,如合规、风险管理或其他负责客户服务质量的部门;仍不可行的,机构可考虑由合适的委员会来承担。优化流程也是负责任的催收行为的主要要求,要帮助催收人评估借款人状况和选择适合客户潜在偿还能力和意愿的方法,实现回收率最大化,并最大程度降低不当行为的可能性。

(3)加强消费者的金融知识教育。受过良好教育的消费者可以做出良好的金融决策,并保护他们免受强制的和不合适的催收遭遇。除了监管机构和金融机构,金融教育机构和行业协会可以在建立更宽泛的“金融教育”方面发挥重要作用,帮助消费者提高金融能力:一是道德实践准则,行业协会可主动建立负责任催收行为的标准,消费者可将其作为基准来比较贷款人的政策;二是借款人认知,金融教育机构和行业协会在提高借款人金融认知方面可起重要作用,可以编纂宣传册,分发给新的借款人,使其了解自身的权利和申诉机制;三是申诉专员办公室,行业协会可以建立申诉收集和解决机制。

(五)国外与港台地区第三方债务催收监管政策与自律管理的经验总结与启示

1.肯定第三方债务催收的合理性,明确债务催收行业准入门槛

从国外和港台地区实践看,债务催收是市场经济条件下信用关系发达的必然结果,有着较大的市场空间。随着我国居民金融消费规模的增加,债务催收市场空间必将越来越大,因此应当顺应市场需要,允许注册的债务催收机构开展债务催收业务,明确债务催收行业的法律地位,并积极加以引导规范,趋利避害。同时,应当强调该行业的软条件准入门槛,建立催收从业人员的资质认定、业务培训考核制度,明确催收人员无暴力犯罪、不良信用记录、重大债务等资质标准。

2.明确主管部门,建立政府监管与行业自律并存的管理体系

明确监管主体是规范债务催收行业和债务催收市场的重要保障。美国FDCPA的主要执法部门是联邦贸易委员会,金融监管机构在管辖范围内负责其监管机构的债务催收行为监管。香港金融局建立了有关投诉处理机制。台湾金管会颁布了《金融机构作业委托他人处理内部作业及程序办法》,并据此进行相关执法。与此同时,有关国家和地区还充分发挥了行业自律组织的自我规范功能,大力推进债务催收行业自律控制,完善债务催收行为自治标准。如台湾银行业公会制定了《金融机构办理应收债权催收作业委外处理要点》、《金融机构债权催收作业委外最低标准化范例》。

3.重点规范债务催收行为,维护金融消费者合法权益

有关国家和地区以保护消费者权益为重要目标,明确债务催收机构与债务人的权利义务,确立合法、合理、诚实、公平的债务催收原则。债务催收机构及其催收行为必须遵守国家的相关法律、法规和行业自律控制,禁止采用暴力、拘禁、辱骂等非法行为从事债务催收业务;禁止债务催收机构人使用不实、诈欺或误导的陈述或手段,威胁债务人,将债务催收行为限制在合理的范围内,防止对债务人合法权益和个人隐私的不当侵害。

4.注重立法细节,增强债务催收行为规范的有效性和可操作性

债务催收规范必须落实对债务催收行为的严密监管上,FDCPA及港、台的相关规定在这方面给我们留下深刻的印象,如立法规定收债的具体时间、地点、联系人,要求收债人不得在信封表面表露其含有债务催收字眼名称。这些规定极大地增强了规范的可操作性,真正将法律保护弱势消费者,维护债务人尊严和人格,杜绝滥用、欺骗和不公平的债务催收行为落到了实处。

5.平衡债务人保护与债权人保护的关系,打击恶意逃废债务行为

债务催收行为涉及到债务人与债权人利益平衡问题,具体表现在债务催收过程的成本和效力将影响到消费信贷的定价和可获性。有研究表明,如果债权实现程序过于复杂和低效,将直接影响到信贷的供给,信贷机构可能因此将未来的预期损失转移到信贷成本中,并且预先将部分消费者排除在外。因此,债务催收立法也应当全面考虑到有关行为对信贷供给的影响,平衡不同主体间的权益,打击恶意逃废债务行为,实现信贷市场的可持续发展。

二、我国债务催收行业存在问题

近年来,我国消费信贷快速增长,信用卡发卡量和交易量显著增加,民间借贷比较活跃,互联网金融迅速发展,这为债务催收行业的发展提供了广阔的市场空间。使用第三方债务催收成为金融机构和民间放贷人的选择之一,许多调查公司、商务咨询公司、担保公司、部分商业银行离职人员加入到债务催收行业。

目前,我国没有实质意义和形式意义上专门的债务催收法律规范,但在《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》、《治安管理处罚法》等法律法规中明确保护公民(自然人)的人身权利和财产权利,债务催收过程中侵犯债务人相关权益的行为将承担民事责任、行政责任乃至刑事责任。银监会出台的《商业银行信用卡业务监管管理办法》、《关于进一步规范信用卡业务的通知》、《银行业金融机构外包风险管理指引》等规范性文件中有关债务催收问题的规定规范的是商业银行催收的外包行为,而非规范催收机构及其催收行为。

与此同时,国家工商总局、公安部等部门曾多次出台文件,禁止设立讨债公司及其他类似企业,但现实中有一些企业通过注册经营范围为“商账管理、银行信贷业务咨询、催收客户服务”等途径间接进入债务催收行业,使得债务催收行业“匿名”存在。

由于我国债务催收行业缺乏规范,一些从业者认为自己属于夹缝行业,行业的认可和发展受到了制约。同时,出现部分讨债公司和从业人员采取一些比较极端手段侵犯债务人合法权益的现象。此外,未经同意擅自对信用卡持卡人、个贷未偿还债务人的个人信息在媒体公开通报,披露其身份信息、联系方式等行为,屡屡引发争议。在互联网金融快速发展背景下,互联网平台使用大数据资源进行催收时如何保护个人信息也逐渐引发争论。

(一)我国尚无实质和形式意义上专门的债务催收法律规范

1.我国现行法律对债务催收有关问题无直接规定

目前,我国现行法律对债务催收有关问题无直接规定,仅《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》、《治安管理处罚法》等法律法规中明确保护公民(自然人)的人身权利和财产权利,债务催收过程中侵犯债务人相关权益的行为将承担民事责任、行政责任乃至刑事责任。

(1)《宪法》

《宪法》是国家的根本大法,规定了公民依法享有的基本权利。依据《宪法》,公民的合法的私有财产不受侵犯,国家依照法律规定保护公民的私有财产权。公民的人身自由不受侵犯,禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。公民的人格尊严不受侵犯,禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。公民的通信自由和通信秘密受法律的保护,除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。《宪法》所保护的公民基本权益,为各类具体法律保护债务人的合法权益提供了基本依据,也是债务催收行为不得僭越的法律红线。

(2)民事法律

《民法通则》是民法体系中的一般法,对民事活动中一些共同性问题所作的法律规定。依据《民法通则》,公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的,应当承担民事责任。债务催收过程中,如通过非法侵占财产抵偿债务,侵害债务人上述合法权益的,应当承担相应的民事责任。

《物权法》是明确物的归属关系的基本民事立法。依据《物权法》,私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

《合同法》是调整平等主体之间的交易关系的法律,它主要规范合同的订立、合同的效力、合同的履行、变更、转让、终止、违反合同的责任及各类有名合同等问题。依据《合同法》,债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人,但有下列情形之一的除外:(1)根据合同性质不得转让;(2)按照当事人约定不得转让;(3)依照法律规定不得转让。债权人转让权利的,应当通知债务人。未经通知,该转让对债务人不发生效力。实践中,债权人将逾期债务转让给债务催收人的,应通知债务人,否则对债务人不生效力。

《侵权责任法》是保障公民私人财产权和人身权的专项部门法律。《侵权责任法》规定,民事权益包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、所有权、用益物权、担保物权等人身、财产权益。使用暴力、侮辱、侵犯隐私等手段侵害债务人合法民事权益,应当依照本法承担侵权责任。债务催收过程中,如采用曝光个人隐私、使用暴力等手段胁迫债务人的,应承担侵权责任。

(3)刑事法律

《刑法》规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。我国《刑法》分别规定了非法经营罪、非法拘禁罪、绑架罪、侮辱罪、诽谤罪、寻衅滋事罪、非法侵入住宅罪、故意伤害罪、敲诈勒索罪等,违反者可面临管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑或并处罚金等。债务催收过程中,如采用违法行为侵害债务人的人身权益或财产权益,构成上述有关犯罪的,应当依法给予刑事处罚。实践中,债务催收人有可能拘禁债务人迫使其还款,该行为容易触犯非法拘禁罪。

在具体的法律适用方面,浙江、北京等地司法机关先后出台了直接涉及债务催收过程中违法犯罪司法适用的有关解释。

2001年,浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅联合出台《关于办理寻衅滋事案件适用法律若干问题的意见》:非法插手民间纠纷,以强迫手段索赔、讨债,从中牟利的,以强拿硬要论。根据刑法第二百九十三条第(三)项的规定,强拿硬要公私财物,情节严重的,处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

2008年,北京市公安局、北京市人民检察院、北京市高级人民法院联合发布《关于办理侦探公司、讨债公司违法犯罪案件工作会议纪要》,对办理讨债公司违法犯罪案件的法律适用原则、工作要求、工作机制提出指导性意见和具体要求,规定对非法收债以“非法经营罪”处理。《会议纪要》认为仅惩处非法手段行为构成的犯罪,存在上述非法手段隐蔽性强、不易发现取证、难以定性处理等法律障碍,并且只能处理具体实施行为人,无法有效地打击各种违法犯罪背后依托的犯罪组织和经济实力。非法讨债构成非法经营罪的,又触犯或者诱发其他犯罪的,依法实行数罪并罚;对于不构成非法经营罪,但是触犯或者诱发其他犯罪的,依法处罚其他犯罪;对于仅有违法行为的,依法处劳动教养、行政拘留或其他行政处罚。

(4)行政法律

《治安管理处罚法》是保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责的法律。扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。《治安管理处罚法》对以下行为可处拘留、罚款等处罚:非法限制他人人身自由;非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身体的;写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的;公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的;殴打他人的,或者故意伤害他人身体的;多次发送侮辱、恐吓或者其他信息,干扰他人正常生活的;散布他人隐私的;强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的;抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的。违反治安管理的行为对他人造成损害的,行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。

2.银监会出台的相关文件规范商业银行债务催收的外包行为,而非规范债务催收机构及其催收行为

银监会《关于进一步规范信用卡业务的通知》(银监发[2009]60号)第13条规定,银行业金融机构应审慎实施催收外包行为,“选用的催收外包机构应经由本机构境内总部高级管理层审核批准,并签订管理完善、职责清晰的催收外包合同”。第14条规定,“银行业金融机构应持续关注催收外包机构的财务状况、人员管理、业务流程、工作情况、投诉情况等,确保催收外包机构按照本机构管理要求开展相关业务。对因催收外包管理不力,造成催收外包机构损害欠款人或其他相关人合法权益的,银行业金融机构承担相应的外包风险管理责任。监管部门将视情况追究相关银行业金融机构和人员责任,视严重程度采取责令限期整改,限制、暂停或停止其信用卡新发卡业务,以及实施其他相应的行政处罚等审慎性监管措施”。银监会2010年颁布的《银行业金融机构外包风险管理指引》中也规定,除了战略管理、核心管理和内部审计外,银行可以将“由自身负责处理的某些业务活动”,委托给服务提供商进行持续处理。

《商业银行信用卡业务监管管理办法》(2011年第2号),首次以部门规章的形式作出如下要求:(1)发卡银行应当建立信用卡欠款催收管理制度,规范信用卡催收策略、权限、流程和方式,有效控制业务风险。发卡银行不得对催收人员采用单一以欠款回收金额提成的考核方式。(2)发卡银行应当对债务人本人及其担保人进行催收,不得对与债务无关的第三人进行催收,不得采用暴力、胁迫、恐吓或辱骂等不当催收行为。对催收过程应当进行录音,录音资料至少保存2年备查。(3)信用卡催收函件应当对持卡人充分披露以下基本信息:持卡人姓名和欠款余额,催收事由和相关法规,持卡人相关权利和义务,查询账户状态、还款、提出异议和提供相关证据的途径,发卡银行联系方式,相关业务公章,监管机构规定的其他内容。发卡银行收到持卡人对信用卡催收提出的异议,应当及时对相关信用卡账户进行备注,并开展核实处理工作。(4)发卡银行不得将信用卡发卡营销、领用合同(协议)签约、授信审批、交易授权、交易监测、资金结算等核心业务外包给发卡业务服务机构,但未明确规定催收不得外包,从而间接表达了允许催收外包。

显然,银监会出台的相关文件规范的是商业银行债务催收的外包行为,而非规范债务催收机构及其催收行为。而且,调研中发现,在经济下行期,个别商业银行由于业绩考核压力,甚至暗示债务催收机构使用各种手段提高催收率。

3.国家通过个案授权赋予四大金融资产管理公司接受银行委托进行不良资产管理与处置的经营范围,但本意不在规范收债行业、行为本身

2004年颁布的《金融资产管理公司委托代理业务风险管理办法》(财金[2004]40号第2条)规定:“本办法所称公司,是指经国务院批准成立的中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管理公司。”第五条规定:“委托代理业务主要范围包括:……(2)财政部、人民银行和国有银行委托的不良资产管理与处置业务;(3)其他金融机构及企业委托的不良资产管理与处置业务;(4)经主管部门批准的其他委托代理业务。”国家通过个案授权赋予四大金融资产管理公司接受银行委托进行不良资产管理与处置的经营范围,但本意不在规范收债行业、行为本身。四大金融资产管理公司实质是指由国家出面专门设立的以处理银行不良资产为使命的金融机构,具有特定使命的特征。

(二)债务催收行业“匿名”存在

我国工商管理、公安等相关部门多次出台规范性文件,明令禁止设立讨债公司及其他类似企业,从事讨债业务;取缔各类讨债公司,禁止任何单位和个人开办任何形式的讨债公司。要求对继续从事非法讨债活动,侵犯公司、法人和其他组织合法权益的,要坚决依法惩处。有关部门认为,讨债公司承揽讨债追账业务,不具有法律赋予的权限和强制力。讨债公司的活动不仅干扰了企业、事业单位正常的生产经营活动,以及公民正常的工作和生活,危害社会治安、扰乱法律秩序,而且助长了有法不依的行为,在社会上造成不良影响。

有关部门针对讨债公司出台的文件具体包括:1、1988年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发出通知,要求“各级公、检、法、司机关,一律不准以任何理由、任何形式成立‘讨债公司’及其他类似的企业”。2、1993年,国家工商局下发《关于停止办理公、检、法、司机关所属“讨债公司”登记注册有关问题的通知》(工商企字[1993]124号),要求“应立即停止为公、检、法、司机关申办的‘讨债公司’及类似企业登记注册。对已经登记注册的,各级工商行政管理机关应通知其立即停止‘讨债’业务”。3、1995年,公安部、国家工商局联合下发《关于禁止开办“讨债公司”的通知》(公通字[1995]87号)。4、2000年,国家经济贸易委员会、公安部、国家工商局经国务院同意,联合下发《关于取缔各类讨债公司严厉打击非法讨债活动的通知》(国经贸综合[2000]568号),要求:(1)取缔各类讨债公司,禁止任何单位和个人开办任何形式的讨债公司。对继续从事非法讨债活动,侵犯公民、法人和其他组织合法权益的,要坚决依法惩处。(2)各级工商行政管理机关要加强监管管理,对申请经营讨债业务的企业不予核准登记;对打着咨询服务、委托代理等名义从事讨债活动的企业要依法吊销其营业执照;未经登记注册的讨债公司,一经发现,立即坚决予以取缔。(3)各级公安机关要与工商行政管理等部门密切配合,采取有力措施,加大对非法讨债活动的打击力度。对采取恐吓、威胁或者其他方法干扰他人正常生活的讨债行为,公安机关要依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

现实中,有一些企业通过注册经营范围为“商账管理、银行信贷业务咨询、催收客户服务”等途径间接进入债务催收行业。对此,各地工商部门基本都给予注册(业界认为由于催收行业经营资质在各地区的准入条件差异,催收公司在深圳、上海等地注册较为便利,其他地区则相对较难),涌现出了一些规模大、作业正规的机构,但还是出现经营范围表达受到限制的情形,比如典型的多家从事收债业务的公司,工商局批准其一般经营项目包括:(1)向发卡机构提供信用卡专业化外包服务;(2)合同违约提醒通知服务;(3)银行卡催告通知服务等等,但是也不使用“债务催收”字样。

历史上看,各部门在当时情况下出台相关规定,对打击非法讨债活动、稳定社会秩序起到了作用,但形势发展到今天,确有进一步审视和修正的必要。我们认为,第三方债务催收从业务形式上看,是典型的业务流程外包(BPO),是社会分工的必然选择;从业务实质看是金融市场、信贷市场不断成熟过程中的产物,是信用关系发达、整个信贷链条分工不断细化的一个表现和不可或缺的一个环节。商业银行非核心业务没有必要完全由自己做,因为可以从市场购买到更好的服务,包括债务催收、运钞,甚至小银行的IT等。这样,商业银行可以集中资源投资于核心业务。对催收外包市场可加强监管和疏导,促进行业的健康、可持续发展,也为金融业发展创造一个良好的环境和支持。

值得注意的是,2015年6月,据最新湖南省长沙市商事登记经营范围咨询服务系统发布的商事信息显示,金融服务外包、受银行委托对信贷逾期户和信用卡透支户进行催收服务(不含金融业务,凭银行委托协议开展服务)(简称信贷催收服务)以及应收账款管理外包服务首次纳入经营范围。

其中,受银行委托对信贷逾期户和信用卡透支户进行催收服务,涵盖了银行所有类型的信贷催收服务,应收账款管理外包服务则涵盖了小额贷款公司和民间信贷在内的所有催收服务。这表明,不良资产管理业务涉及包括银行、小额贷款公司和民间借贷在内的所有催收服务。同时,上述经营范围不需得到主管部门的前置许可或后置许可。也就是说,任何公司只需登记注册就可开展不良资产管理业务。

(三)债务催收行业良莠不齐,一些催收机构的违法违规行为引起社会关注

2003年第一家专业化外资催收公司进入我国规模化运作以来,我国的催收行业迅速分化。各类催收服务供应商的管理理念差异很大,有的借鉴境外先进经验,在管理、系统、设施等方面大力投入,为银行提供长期的良好服务,而另一些则是单纯看中有钱赚而进入该行业,缺乏对银行贷款业务、客户关系等的核心理解,无法在操作和业务规划上给予银行长期帮助。

由于我国债务催收行业缺乏规范,一些从业者认为自己属于“夹缝”行业,行业的认可和发展受到了制约。同时,出现部分从业人员采取一些比较极端的手段,如围堵、纠缠、滋扰、威胁、恐吓、曝光等软暴力或者直接暴力手段侵犯债务人合法权益,催收机构上门催收连续数日用胶堵住债务人家门锁眼、在催收信封的债务人名字上加黑框等典型案例不时引发争议。但需要说明的是,目前司法诉讼中,涉及专业的催收公司不是很多、不很突出。

有的从事债务催收的公司在网上的广告中承诺:在债务催收过程中绝不涉黑、绝不采用暴力手段、绝不做超出法律范围的行动、绝不与委托人之间发生纠纷,从侧面反映出这个行业的社会认可度低。

国内多家媒体2012年10月份报道,2012年度南京市重点行业“向人民汇报”述职评议活动中,南京多家银行公开承认与第三方催债公司合作向市民追债,引发各方的评论和争议,其中有表示理解的,也有质疑的,甚至矛头直指商业银行。

尤其需要指出的是,近年来,在债务催收领域,未经同意擅自对信用卡持卡人、个贷未偿还债务人的个人信息公开通报,并披露其身份信息、联系方式等行为,屡屡引发争议,比如:(1)为更好地完成国家助学贷款逾期本息催收工作,涉及银行、学校等往往会选择在报纸、电视、网站(银行网站、学校网站、门户网站等)等媒体上刊登催收公告,对严重逾期未还款的同学进行通报,并披露其身份信息、联系方式等。(2)某银行开展“全民催收大会战”活动,向社会公众有奖征集严重逾期客户的现有有效联系方式,并公开了逾期客户的姓名、联系地址、手机号、逾期本金等,这也在一定程度上反映了我国个人信息保护缺乏强有力的制度保障的尴尬。

在互联网金融快速发展的背景下,某机构在其电商平台推出的类似信用卡服务,其用户协议中关于用户信息的概括授权条款边际模糊,授权该服务商可收集用户申请、使用该服务商提供的服务时所提供、形成的用户及用户关联方的任何数据和信息,且没有对关联方明确定义,因而出现用户违约后,该服务商在联系用户本人未果的情况下,通过联系用户关联方催收用户还款的情况。因为关联方信息是借助互联网平台收集和获取,并未获得关联方本人的同意和授权,存在法律和道德风险,引发了各界对互联网平台使用大数据资源进行催收时如何保护个人信息的争论。

三、结论与建议

债务催收市场作为金融市场、信贷市场不断成熟过程中的产物,是信用关系发达、整个信贷链条分工不断细化的一个表现。2015年末,我国消费性贷款余额18.96万亿元,《2015年支付体系运行总体情况》报告显示,截至2015年底,我国信用卡累计发卡5.3亿张,信用卡期末应偿信贷总额3.09万亿元,信用卡逾期半年未偿信贷总额380.27亿元。可以预期,随着我国经济增长方式转变,消费会在经济增长中发挥更大作用,消费信贷、消费金融规模会不断提升,我国债务催收市场会有很大的增长空间。另一方面,我国债务催收行业也确实仍然存在一些薄弱环节和制约因素,亟需出台相应的法律规范对其进行管理,以确保其规范化、阳光化发展。

(一)明确债务催收行业行政主管机构

调查问卷显示,83.6%的银行业金融机构和75.0%的第三方债务催收公司认为有必要明确一个政府部门承担起监管债务催收行业的责任。因此,建议尽快明确债务催收行业的行政主管机构,确定工作职责,建立监管体系,促进行业规范发展。

(二)推动出台债务催收行业法律法规,促进该行业的阳光化、规范化

本着“从易到难”的原则,可考虑由债务催收行业的行政主管部门出台该行业规范发展的指导意见,对该行业的行为准则、业务范围、准入标准、从业资格等做出规范。其中一个重点就是消费者保护,即债务人合法权益的保护。条件成熟时可考虑出台更高层级的法律法规,实现该行业的阳光化、规范化发展。

(三)研究组建债务催收行业自律组织

党的第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出,“支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规章约束、权益维护作用”。党中央、国务院推进机构改革、职能转变和简政放权过程中,强调发挥好行业性自律组织的作用。考虑到债务催收机构在我国已纷纷出现,债务催收业务快速增长,可研究在遵守相关法律及《中办、国办行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(中办发[2015]39号)的有关规定下,组建全国性的债务催收行业协会。行业协会还可考虑引入评级机制,支持评定等级高的会员机构的更大发展,比如接入个人征信系统等。

(四)出台债务催收行业自律公约

行业协会可以出台自律公约,对该行业的准入标准、机构资质、行为准则、业务范围、自律管理、债务人合法权益保护等内容做出规范,比如:(1)要求催收公司建立相应的业务管理制度,业务操作标准、业务培训制度、信息保密制度及投诉处理等相关制度;(2)严禁使用暴力、恐吓、胁迫、辱骂、骚扰或者欺诈、诱导债务人的行为;(3)不得持续、高频地或在非合理催收时间内向债务人进行催收;(4)避免采取任何可能泄露或侵犯债务人债务秘密性及其他隐私的手段、方法与行动;(5)债务催收应针对债务人本人进行,避免向债务人的近亲属或者其他不负有偿还债务人债务义务的任何第三人发起催债行为等。

(五)关注债务催收行业高新科技催收手段的发展和规范

随着互联网技术的快速发展和大数据时代的来临,借用发达的搜索技术,对在互联网上留下的丰富的电商交易数据、社交网络行为、在线支付信息等的收集和分析,对债务人进行跟踪、定位以及通过债务人关联人进行催收已成为债务催收机构新的催收工具,有的发挥了较好的作用,而有的也对债务人及其关联人的个人隐私造成了侵害。为保护消费者个人信息,维护消费者合法权益,可考虑由债务催收行业协会研究建立运用互联网技术和大数据等高科技手段进行债务催收的行业规范,细化完善个人信息保护的原则、标准和操作流程,对数据的来源、使用范围和安全性等加以明确规定,不得滥用和泄露个人隐私,在合理使用个人信息和隐私保护间取得最优均衡。

(六)研究出台个人破产或个人债务清理制度

个人破产制度是市场经济国家破产制度的重要组成部分,有利于维护债权人和债务人双方利益,减轻甚至消除私力救济带来的负面影响,有助于克服“执行难”问题,维护社会和经济秩序稳定。建立个人破产制度也是与健全个人信用制度相互依赖、密不可分的。在我国,个人破产制度仍然是法律空白,当出现个人不能清偿到期债务的情形时,债权人和个人债务人的合法权益得不到有效的法律保障,金融机构对相关债权的处理也受到影响。尤其是在征信系统中,若无个人破产制度,那些诚实的、陷于财务困境的消费者的负面信息永远无法删除,要翻身将非常困难。

推出公平公正的个人破产制度或者个人债务清理制度,可以使陷入财务困境的金融消费者通过正当的法律途径摆脱财务困境,并努力实现正常的生产和生活,从而保护金融消费者的合法权益,也便于金融机构对相关债权进行处理,整体上润滑金融业务链条的运转。

(七)优化信用环境,严厉打击逃废债行为

结合我国目前实际,社会各方力量应形成合力,营造“诚信光荣、逃债可耻”的社会氛围,严厉打击逃废债行为,不断优化金融生态和信用环境。

作者供职于中国人民银行金融消费权益保护局。本文节选自《金融业行为监管与消费者保护》,孙天琦,中国金融出版社,2017

责任编辑:刘维